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总1310号

 二○○四年三月十五日                                          (14)号

转变政府职能，推进管理创新

——大连市打造便民高效的服务型政府

    大连市是全国最早推进行政审批制度改革的城市之一，在全国副省级城市中最早开展了“一站式”综合审批服务和网上审批服务。几年来，大连市政府审时度势、勇于创新，在转变政府职能、改善行政管理形式、规范行政审批行为、提高审批水平和透明度方面大胆实践，进行了有益的探索，取得了明显的成果。

    一、大幅清理削减行政审批事项。大连市政府在改革过程中坚持摸清底数，逐项清理审核，不下达硬性指标，不搞“一刀切”,严格按照三个原则办事，即合法性、适应性和放还权。合法性就是遵守法制的统一性，把法律、国务院行政法规和政策等作为最高标准，凡与其相悖的，一律取消。适应性就是随着社会经济情况的变化，对不利于经济发展和政府职能转变的审批事项，依照法定程序取消或调整。放还权就是凡可由市场调节，属于企业自主权的项目，政府部门不再审批，还权于市场，还权于企业。

    2001年11月，大连市政府向社会公布了第一批削减和保留的审批事项，原有的1309项行政审批项目中，首批削减的各类审批项目689项，削减了52.6%。同时，将部分审批事项权力下放。2003年年初，大连市政府把启动第二轮行政审批改革纳入政府工作重点，列在当年为群众办的20件实事之中。到2003年6月，第二轮行政审批制度改革措施出台，审批项目由第一轮保留的620项，再度削减217项，消减了35%。同时，取消行政事业性收费13项，经营性收费6项，降低收费标准15项，放开收费项目22项。至此，原有的1309项行政审批项目已削减了906项，总共削减了69.2%。从2003年6月末开始，第三轮审批项目削减工作也已启动。

    二、确立行政审批“一站式”服务体制。在巩固行政审批制度改革成果的基础上，大连市政府继续把研究建立服务型政府作为重要工作。2001年10月印发了《大连市人民政府关于建设服务型政府的意见》，在市中心区设立了行政审批大厅，将审批事项逐步进厅，实行“一站式”申报审批。要求凡与公民、法人和其他社会组织接触比较密切的政府部门，原则上都要进入行政审批大厅办公；进厅部门的审批事项，一律不得在部门受理。

    为使审批事项能够充分进厅办理，市政府按照应进则进的原则，将市计委、外经贸委、建委、工商局等24个政府职能部门的186个审批事项纳入大厅审批。在实际运行中，市政府针对审批事项进厅量不足和两头受理、两头收费等虚假进厅问题，又采取了相应的治理措施：一是提出进厅率的硬性指标。要求到2003年底，已进厅部门的审批事项进厅率要达到100%，全市行政审批事项进厅公开办理率要达到80%以上。二是分步推进部门进厅工作。根据审批业务量的运行情况，先后对进厅部门作了两轮调整，将商业局、人事局、海洋渔业局等8个部门85个审批事项纳入审批大厅办理。三是组织行政审批回头看专项调查和整顿工作。组成三个调查组，全面调查全市行政审批制度改革保留事项的审批状况，并研究制定了关于推进行政审批事项进厅工作的意见，要求进厅部门的所有审批事项必须进厅办理；进厅办理事项必须在大厅窗口受理和取件，坚决杜绝大厅窗口和部门两头受理、两头收费问题。四是规范分厅的审批行为。为使因受场地、业务专业限制而无法进行政审批大厅办公的事项也能进行“窗口式”的公开审批，市政府设立了税务、工商、出入境管理、车辆和驾照审批五个分厅，业务上由市行政审批服务中心管理和指导，审批行为按大厅规定运行。

    目前，大连市已有31个政府职能部门在市行政审批大厅办公，部门进厅率为66%；进厅办理审批事项368项，占全市现有行政审批事项总数的84%。为进一步推进行政审批行为的规范运转，市政府常务会决定2004年筹建新的行政审批大厅，市政府具有行政审批事项的部门将全部在大厅办公，全市行政审批事项将统一在大厅办理。

    三、开发电子政务，实行网上咨询与初审交流。为适应办公自动化、信息化需要，市政府明确提出要推进网上审批工作，市财政拨专款进行审批软件开发。在行政审批大厅成立之初，就研究开发了一套用于大厅管理服务的办公软件，将办件流程、业务统计、考勤等管理工作纳入网络系统。市政府于2003年5月8日在互联网上开通了国内首家副省级以上城市的行政审批网站。这套电子政务管理系统具有公共信息、审批指南、办件查询、业务流程、窗口布局、网上咨询、表格下载、网上申报、资料转输、网上投诉、跟踪监管等11项功能。电子政务取得了明显成效：一是方便民众。公民、法人和其他社会组织足不出户，便可了解大连市行政审批事项的内容、流程、时限、收费等情况，对拟办事项做到心中有数。二是高效快捷。通过网上点击，即可完成咨询、初审交流、资料传输、申报等工作，省时省力。三是政务透明。市政府的审批行为除涉及国家安全、商业秘密或个人隐私的外，均在网上对外公布，使暗箱操作、权力寻租等问题得到限制，使市政府的诚信度大大提高。

    四、压缩时限，理顺流程，提高行政审批效率。大连市政府把压缩审批时限作为行政审批管理工作的重中之重,在对审批时限由各部门进行自我压缩的基础上，采取会议动员、制定硬性比例、登门逐项挤水份等方法进一步压缩。目前，市政府行政审批时限大大缩短，在行政审批大厅办理的368个审批事项，总时限由以前的9750个工作日减少到6197个工作日，总体缩短了36.4%。房地产开发项目，从申报到开工以前需要半年以上，现在只需 59天；外资企业申办周期以前为 45天，现在约20天；一个工作日可办结的事项比重已达 21.5%。

    针对部门压件久、申报人往来频繁的问题，为提高行政审批效率，理顺审批流程，大连市政府规定，各部门审批前的准备工作（如踏勘等工作），要在受理前完成；申报材料缺少的部分，只要不影响流程，则先办后补；超过时限未予办结的事项，由审批中心监审委员会授权视为同意；明显不顺的程序，属于部门内部的由部门理顺，部门之间的由行政审批中心管理办公室给予协调。市行政审批服务中心运行的16个月中，共受理行政审批事项106974件，其中办结97595件，办结率为91%，平均日办件290件。

    五、强化监督制约机制，推进廉政建设。市政府从以下几个环节加强对审批行为的制约：一是加强思想教育工作。采取经常开展公仆意识教育、请先进模范人物作先进事迹主题报告等一系列教育活动，促进工作人员自觉树立全心全意为人民服务的思想，不断自省、自警、自励、自强。二是建章立制。制定了《大连市行政审批大厅暂行管理办法》、《大连市行政审批服务中心投诉监督管理办法》、《大连市行政审批服务中心工作人员八不准》等15项规章制度，并装订成册，人手一本，使各项工作和每一个工作人员都有章可循。三是加强对窗口部门和工作人员的监督。市政府采取责成监察部门暗访、请社会义务监督员挑毛病、请新闻媒体评议等形式对各部门和工作人员进行监督，并将监督考核结果作为年度对部门进行评议排序的重要依据。四是健全激励机制。通过红旗窗口评比、通报表扬或批评、对年终先进单位和个人给予物质奖励等形式，激发全体工作人员提高审批质量和服务水平的工作热惰和积极性，自觉赶学先进、勤政廉政，为服务型政府建设做出新贡献。